ว่าจะไม่เขียนถึงแล้ว แต่ทนไม่ได้ save เก็บไว้ดีกว่า เพราะผมพบว่า ยังมีคนจำนวนมาก ที่ไม่สามารถ แม้แ่ต่จะคิดออกนอกกรอบที่เคยเรียนมาได้ ส่วนเรียนเรื่องอะไร และกรอบอะไรนั้น ลองคิดดูหลังอ่านบทความนี้จบละกัน

ในพระปรมาภิไธย และพระบรมราชโองการ

ผมไม่ทราบเจตนาที่แท้จริงของผู้ที่ยกเอาพระราชอำนาจขึ้นมากล่าวถึงอย่างกว้างขวางเมื่อไม่นานมานี้ แต่ผมพบว่าข้อถกเถียงทั้งหมด ก่อให้เกิดความสับสนในประเด็นที่มีความสำคัญต่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

และผมทะเยอทะยานที่จะหาหลักสำหรับสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับเรื่องนี้

ถ้าว่าตามกฎหมายแล้ว สถาบันพระมหากษัตริย์ของไทยมีอำนาจเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้น ยังอาจกล่าวได้ด้วยว่า พระราชอำนาจของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในฐานะบุคคลแทบจะไม่ได้แตกต่างจากบุคคลธรรมดาอื่นๆ เลย ซ้ำร้าย ยังถูกลิดรอนสิทธิ์บางอย่างอีกด้วย เช่น ทรงเษกสมรสกับหญิงต่างชาติไม่ได้ ทรงนับถือศาสนาอื่นนอกจากพระพุทธศาสนาไม่ได้ เป็นต้น

ผมไม่ปฏิเสธนะครับว่า ไม่ว่าสถาบันหรือบุคคล ย่อมมี "อำนาจ" หรือไร้ "อำนาจ" นอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดทั้งนั้น เช่น พ่อมี "อำนาจ" เหนือลูก, ครูและผู้อาวุโสเหนือศิษย์และผู้เยาว์ ชายเหนือหญิงในบางเรื่อง เป็นต้น ฉะนั้น จึงไม่แปลกที่สถาบันพระมหากษัตริย์ย่อมทรงไว้ซึ่งอำนาจนอกจากที่กฎหมายกำหนดอีกมาก เช่น เมื่อเป็นที่เคารพสักการะ ก็ย่อมมีอำนาจทางวัฒนธรรมสูง

แต่ที่ถกเถียงอภิปรายกัน ไม่ได้มุ่งจะหมายถึงพระราชอำนาจทางวัฒนธรรม, ทางศีลธรรม หรือทางเศรษฐกิจ แต่หมายถึงพระราชอำนาจตามโครงสร้างการเมืองการปกครองที่เป็นทางการ

พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ตามที่กฎหมายกำหนดนั้นมีหลายอย่าง นับตั้งแต่แต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งต่างๆ ไปจนถึงการพระราชทานอภัยโทษผู้ต้องคดี และทรงใช้อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นของปวงชนชาวไทย

และหลักที่จะยึดเกี่ยวกับพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ก็อยู่ตรงนี้แหละครับ คือทรงใช้หรือเป็นตัวแทนของอำนาจอธิปไตยอันเป็นของปวงชนชาวไทย

จะว่าเป็นอำนาจศักสิทธิ์ หรืออำนาจสูงสุดก็ได้ เพราะเป็นอธิปไตยของปวงชน

ผมเคยได้ยินท่านผู้พิพากษาบางท่านย้ำเสมอว่า ท่านพิพากษาคดีในพระปรมาภิไธย ซึ่งถูกต้องตามหลักการ แต่จะเข้าใจผิดไม่ได้ว่าพิพากษาแทนพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในฐานะบุคคล มิฉะนั้น พระองค์ก็ต้องเข้ามารับผิดชอบกับคำพิพากษาด้วย เรื่องมันจะมิยุ่งกันใหญ่หรือครับ

แต่คำพิพากษาที่ทำในพระปรมาภิไธยนั้น ก็เพราะอำนาจตุลาการเป็นอำนาจอธิปไตยของปวงชน อย่าลืมนะครับว่าคำพิพากษาของศาลนั้นคือการละเมิดสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของพลเมือง เช่น ปรับ, เอาตัวไปจำขัง, หรือประหารชีวิต เรื่องใหญ่ขนาดนี้ต้องอิงอาศัยอำนาจของประชาชน หรือที่เราเรียกว่าอธิปไตยเท่านั้น

ที่ต้องแยกอำนาจตุลาการออกเป็นอีกส่วนหนึ่งของอธิปไตยก็เพราะเหตุนี้ เนื่องจากคำพิพากษาย่อมกระทบถึงสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของพลเมือง อำนาจตุลาการจึงต้องงอกออกมาจากอำนาจอธิปไตยโดยตรง ไม่ผ่านอำนาจนิติบัญญัติหรือบริหาร

พระปรมาภิไธยเป็นเครื่องหมายถึงอำนาจอธิปไตยของปวงชน เตือนให้ผู้พิพากษาสำนึกถึงฐานที่มาของอำนาจในคำพิพากษา จึงต้องใช้อำนาจนั้นอย่างรอบคอบและเที่ยงธรรม เพื่อประโยชน์สุขของสังคมหรือปวงชน

พูดกันตรงไปตรงมาก็คือไม่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ที่เป็นบุคคล แต่เกี่ยวอย่างแยกไม่ออกจากอธิปไตยของปวงชน ซึ่งพระมหากษัตริย์ในฐานะที่เป็นสถาบันทรงใช้แทนปวงชน

ในทำนองเดียวกัน สิ่งที่เรียกว่าพระบรมราชโองการ โบราณอาจมีความหมายอย่างหนึ่ง แต่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ย่อมหมายถึงคำสั่งที่อาศัยอำนาจอธิปไตยของปวงชนสั่ง

นั่นคือกฎหมายระดับ พ.ร.บ.ทุกฉบับจึงเป็นพระบรมราชโองการ เช่นเดียวกับประมวลกฎหมายอาญาและแพ่งพานิชย์ ในทางปฏิบัติคือต้องผ่านสภาผู้แทน และทรงลงพระปรมาภิไธย

กฎหมายเหล่านี้ย่อมจำกัดสิทธิเสรีภาพบางประการของปวงชน (เช่น ห้ามลักขโมย หรือห้ามค้าประเวณีประเจิดประเจ้อ) ดังนั้น จึงต้องอาศัยอำนาจอธิปไตยของปวงชนเท่านั้น จึงจะสั่งให้มีข้อจำกัดต่อเสรีภาพเหล่านั้นได้

และด้วยเหตุดังนั้น จึงต้องเป็นพระบรมราชโองการ ซึ่งเป็นเครื่องหมายถึงอำนาจอธิปไตยดังกล่าว

(ผมยอมรับว่ามีการปฏิบัติที่หละหลวมจากหลักการนี้ เช่น กฎกระทรวงซึ่งไม่ใช่พระบรมราชโองการ ควรเป็นเพียงคำสั่งในการบริหารที่ไม่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่สภาชอบออก พ.ร.บ.ที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารไว้ให้ออกระเบียบหรือกฎกระทรวงตามมาไว้กว้าง บางครั้งก็จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากกว่าตัว พ.ร.บ.เสียอีก แม้ว่าระเบียบหรือกฎเหล่านี้อาศัยอำนาจจาก พ.ร.บ. ซึ่งเป็นพระบรมราชโองการ แต่ก็ห่างออกมาจากอธิปไตยของปวงชนไปอีกขั้นหนึ่งแล้ว จึงต้องระวังไม่ให้อำนาจไว้เกินความจำเป็นของการบริหารให้เป็นไปตาม พ.ร.บ.)

ถ้าว่าตามกฎหมายแล้ว สถาบันพระมหากษัตริย์ของไทยมีอำนาจเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้น ยังอาจกล่าวได้ด้วยว่า พระราชอำนาจของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในฐานะบุคคลแทบจะไม่ได้แตกต่างจากบุคคลธรรมดาอื่นๆ เลย ซ้ำร้าย

พระบรมราชโองการอีกประเภทหนึ่งคือ แต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่ง

ผมคิดว่าหลักการก็อันเดียวกัน ตำแหน่งสาธารณะที่พึงได้รับพระบรมราชโองการแต่งตั้ง ควรเป็นตำแหน่งที่เกิดจากอำนาจอธิปไตยของปวงชน

ตัวอย่างที่เห็นได้ง่ายๆ ก็ เช่น นายกรัฐมนตรี และ ครม. เพราะบุคคลเหล่านี้ได้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรมีมติเสนอชื่อขึ้นกราบบังคมทูล และสภาก็มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง จึงเป็นเรื่องอำนาจอธิปไตยของปวงชนโดยตรงเช่นกัน

ที่มีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลเหล่านี้ให้ดำรงตำแหน่งก็เพราะมีที่มาจากอธิปไตยของปวงชนชาวไทย แต่ ส.ส.ไม่ต้องมีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง เพราะประชาชนได้ใช้อำนาจอธิปไตยของตัวโดยตรงในการเลือกตั้งแล้ว ไม่ได้ใช้ผ่านตัวแทน

ผู้ว่าการสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินก็เช่นกัน ได้รับเลือกสรรจากวุฒิสภา จึงเป็นตำแหน่งที่สืบเนื่องกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน และต้องมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งให้เป็น ในขณะที่ครูระดับสามได้รับแต่งตั้งจากผู้บริหารของกระทรวงศึกษา เป็นการบริหารงานภายในของกระทรวงเอง ไม่เกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน จึงไม่ต้องมีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง

คำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญว่ากระบวนการสรรหาผู้ว่าการสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมีความซับซ้อนมากกว่าจะตัดสินไปง่ายๆ ว่า เหตุดังนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งอยู่ในขณะนั้นจึงอยู่ในฐานะเท่ากับยังไม่ได้ดำรงตำแหน่ง เพราะไม่ว่ากระบวนการจะผิดหรือถูกกฎหมายอย่างไรก็ตาม ได้ผ่านวุฒิสภาซึ่งเป็นส่วนสำคัญอีกอันหนึ่งของอำนาจอธิปไตยไปแล้ว และการที่มีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑะกา เป็นผู้ว่าการ ก็เท่ากับได้รับการรับรองจากอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยอย่างแน่นอน

ข้ออ้างของคุณหญิงว่า เมื่อมีพระบรมราชโองการแล้ว จะให้พ้นจากตำแหน่งต้องมีพระบรมราชโองการถอดถอนเสียก่อนเท่านั้น ท่านจะมีความเข้าใจว่าอย่างไรผมไม่ทราบ แต่ความเข้าใจของผมไม่สู้ตรงกับที่หนังสือพิมพ์และคนที่เชียร์คุณหญิงเท่าไหร่นัก

เพราะท่านเหล่านั้นพูดให้เข้าใจว่า พระบรมราชโองการเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ที่ฝืนไม่ได้ เพราะออกมาจากองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ซึ่งเป็นที่เคารพสักการะ แต่ผมคิดว่าความเข้าใจอย่างนี้ผิด และก่อให้เกิดภัยพิบัติแก่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขอย่างยิ่ง

ในระบอบนี้ พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงมีพระบรมราชโองการใดๆ ทั้งสิ้น ถ้าไม่ได้เป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน (เช่น ทรงสั่งให้ออกรถพระที่นั่งได้ ไม่ใช่พระบรมราชโองการ แต่เป็นรับสั่งธรรมดาเท่านั้น) ฉะนั้น พระบรมราชโองการแต่งตั้งคุณหญิงจึงเป็นคำสั่งของอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทย ซึ่งไม่มีอะไรจะใหญ่เกินไปได้ รวมทั้งศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ดังนั้น ผมจึงเห็นด้วยกับความเห็นของ ส.ว. ท่านหนึ่งที่กล่าวว่า หากปฏิบัติตามคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญอย่างไม่รอบคอบ ก็เท่ากับปล่อยให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาใช้อำนาจวินิจฉัยจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ (ซึ่งเป็นอธิปไตยของปวงชน) ที่ไม่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ

อำนาจวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่จะมีเหนือสภาได้ มีอยู่อย่างเดียว คือวินิจฉัยว่าการดำเนินงานของสภาละเมิดรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น

เรื่องนี้จึงไม่ง่ายที่จะด่วนตัดสินว่า คุณหญิงยังไม่ได้เป็นผู้ว่าการ ทั้งๆ ที่มีพระบรมราชโองการแล้ว เพราะเนื้อแท้แล้วเป็นการถ่วงดุลกันระหว่างอำนาจอธิปไตยสองด้าน ซึ่งถ้าดำเนินการผิดจะกลายเป็นต้นแบบให้อำนาจอธิปไตยบางด้านของปวงชนถูกจำกัดลง

ผมจึงเห็นด้วยกับข้ออ้างของคุณหญิง ที่ว่า ต้องมีพระบรมราชโองการถอดเสียก่อน (แต่อาจจะด้วยเหตุผลที่ต่างกัน) เพราะพระบรมราชโองการที่แต่งตั้งคุณหญิงเป็นการใช้อำนาจอธิปไตย หากจะเปลี่ยนแปลงใดๆ ก่อนวาระ ก็ต้องผ่านอำนาจอธิปไตยก่อน นั่นคือวุฒิสภาต้องมีมติที่ชัดเจนให้ถอดและกราบบังคมทูลให้มีพระบรมราชโองการถอด เนื่องจากพระบรมราชโองการ คือ อำนาจอธิปไตยของปวงชน จะเปลี่ยนแปลงเพิกถอนได้ก็ด้วยอำนาจอธิปไตยของปวงชนเท่านั้น ไม่ใช่การตีความของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และไม่ใช่พระราชดำริส่วนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ในฐานะบุคคล

อย่างไรก็ตาม มีความสับสนในระบบแต่งตั้งในเมืองไทยว่า เมื่อไรจึงควรเป็นพระบรมราชโองการ เมื่อไรควรเป็นเพียงคำสั่งของรัฐมนตรี เพราะเรารับเอาประเพณีของสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาใช้ โดยไม่จับหลักเรื่องอธิปไตยของปวงชนให้มั่น (อันที่จริงหลักอธิปไตยของปวงชนก็ถูกกระทำชำเรายับเยินจากคณะทหารที่ใช้กำลังเข้ายึดอำนาจ และเหล่าเนติบริกรซึ่งเป็นสมุนรับใช้ เป็นส่วนใหญ่ในช่วงที่เรามีระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข)

การได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งสูงๆ โดยพระบรมราชโองการจึงถือเป็นเกียรติยศ ระบบราชการเลื่อนเปื้อนไปว่าตำแหน่งสูงๆ ทั้งหมดต้องเป็นพระบรมราชโองการ ทั้งๆ ที่การเข้าสู่ตำแหน่งเหล่านั้นล้วนเป็นการใช้อำนาจบริหารภายในของราชการเอง ไม่เกี่ยวอะไรเลยกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน

เช่น ตำแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัย ยังต้องมีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง ไม่ได้เกี่ยวอะไรเลยนะครับกับอำนาจอธิปไตยของปวงชน ทั้งการใช้อำนาจของศาสตราจารย์ (ถ้าจะมี) ก็ไม่กระทบอะไรกับอำนาจอธิปไตยของปวงชนด้วย พระบรมราชโองการแต่งตั้งจึงเป็นเรื่องเกียรติยศของผู้ได้ดำรงตำแหน่งเท่านั้นไม่มีหลักอะไรมากไปกว่านั้น

หลักการเกี่ยวกับเรื่องของพระปรมาภิไธยและพระบรมราชโองการนั้น ผมคิดว่ามีความสำคัญในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขอย่างยิ่ง ไม่ควรปล่อยให้สับสน เพราะจะเป็นอันตรายร้ายแรงต่อระบอบประชาธิปไตยและสถาบันพระมหากษัตริย์ทั้งสองอย่าง

เช่น จากความสับสนในเรื่องนี้ มีผู้เสนอให้ "คืนพระราชอำนาจ" เพื่อแก้ปัญหาบ้านเมือง

ลัทธิ "คืนพระราชอำนาจ" นั้น เพิ่งเกิดในเมืองไทยหลัง พ.ศ. 2500 คือหลังการยึดอำนาจของ สฤษดิ์ ธนะรัชต์ และมักใช้กันเป็นประจำในหมู่ผู้ที่คัดค้านต่อต้านรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารหรือการเลือกตั้ง เนื่องจากเป็นการคัดค้านต่อต้านที่มีอันตรายน้อยที่สุด นั่นคือสมัยก่อนจะกล่าวหาว่าเป็นคอมมิวนิสต์ก็ไม่ได้ ในสมัยหลังจะว่าเป็นหน้าม้าของฝ่ายค้านก็ไม่ได้

แต่นับจาก พ.ศ.2500 เป็นต้นมาเช่นกัน ที่เราจะพบว่าสถาบันพระมหากษัตริย์ถูกนักการเมือง (ทั้งในและนอกระบบ) ใช้เป็นข้ออ้างในการเผด็จอำนาจบ้าง หรือรังแกศัตรูทางการเมืองของตนบ้าง หรือทั้งสองอย่างพร้อมๆ กัน โดยสังคมไม่อาจตรวจสอบทัดทานได้ และในขณะเดียวกัน ก็ก่อปัญหาให้แก่สถาบันพระมหากษัตริย์เอง (ดังเช่นการใช้คดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพเป็นเครื่องมือรังแกศัตรูของตน ก่อให้เกิดความยากลำบากแก่สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นอันมาก เนื่องจากเป็นกฎหมายอาญา ผู้ที่จะพิจารณาตัดสินใจฟ้องร้องจึงล้วนอยู่นอกสถาบันพระมหากษัตริย์ทั้งสิ้น แต่สถาบันกลับเป็นผู้รับผลกระทบทางสังคมจากการฟ้องร้องไปเองแต่ผู้เดียว)

ฉะนั้น ถ้าอดีตจะช่วยให้เราคาดเดาอนาคตได้บ้าง การ "คืนพระราชอำนาจ" ในการเมืองไทยจึงมีความหมายแต่เพียง อำนาจเปลี่ยนมือจากกลุ่มที่ถืออยู่ไปยังกลุ่มที่ต่อต้านคัดค้านเท่านั้น

ถ้าใช้สำนวนของนักคิดคนสำคัญของไทยท่านหนึ่งก็คือ "อัปรีย์ไป จัญไรมา" โดยสถาบันพระมหากษัตริย์ไม่ได้พระราชอำนาจกลับคืนไปจริงแต่อย่างใด

ยังมีความจริงที่ควรสำเหนียกกันด้วยว่า การ "คืนพระราชอำนาจ" ไม่ได้หมายถึงคืนพระราชอำนาจ (ของพระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์) ถวายแด่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่ในรัชกาลปัจจุบัน แต่หมายถึงคืนพระราชอำนาจนั้นแก่สถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งก็ตั้งความหวังกันว่าจะดำรงอยู่คู่กันไปกับชาติไทยอีกนานเท่านาน

จริงอยู่หรอกที่ว่า ไม่ว่าจะเป็นระบอบปกครองอะไร ตราบเท่าที่มีคนดีคนเหมาะสมมาถืออำนาจปกครองบ้านเมืองได้ เป็นดีที่สุด แต่จุดอ่อนอย่างหนึ่งของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งแม้แต่ผู้นำของระบอบนั้น เช่น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ เองก็ทรงตระหนักเช่นกันคือ ไม่มีหลักประกันอะไรในระบอบนั้นที่ผู้ซึ่งจะดำรงตำแหน่งพระเจ้าแผ่นดินจะเป็นคนดีหรือเหมาะสมเสมอไปทุกรัชกาล

ฉะนั้น ลัทธิ "คืนพระราชอำนาจ" จึงเป็นภัยร้ายแรงแก่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข กล่าวคือ อันตรายทั้งแก่ระบอบประชาธิปไตยและสถาบันพระมหากษัตริย์เหมือนกัน

เคยได้ยินเรื่องกษัตริย์เยอรมันพระองค์หนึ่งปฏิเสธการ "คืนพระราชอำนาจ" ไหมครับ ท่านดำรัสว่า "เราไม่อาจรับมงกุฎจากมือลิงได้" อาจฟังดูยโสโอหัง แต่ที่จริงแล้วถูกต้องตามหลักการเป๊ะเลย นั่นก็คือ ถ้าพระราชอำนาจในระบอบสมบูรณาญาสิทธิ์อาจ "ถวาย" ได้ ผู้ถวายย่อมเรียกคืนเมื่อไรก็ได้ ซึ่งถ้าเป็นอย่างนั้นก็ไม่ใช่สมบูรณาญาสิทธิราชย์มาตั้งแต่ต้น

นิธิ เอียวศรีวงศ์ (30.12.2005)